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关于中国农业政策性金融体系的探索
(发布日期：2010-2-11 2:40:54) 浏览人数：85

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   　　[摘要]农业政策性金融在目前中国农村经济发展中起着无法替代的作用，但商业化改革趋势及其带来的问题使之作用发挥受到了限制。文章在借鉴其他国家建立政策性金融体系经验的基础上，分析中国农业政策性金融应该采取的融资方式、业务范围、所有制形式和监管方式，提出完善中国农村政策性金融体系的对策建议。

    　　[关键词]农业政策性金融，融资，商业化一、农业政策性金融在农村资源配置中的地位（一）农业政策性金融的特征所谓政策性金融，是为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为（白钦先，1998）。还有学者认为，政策性金融是政府在经济欠发达地区，为了促进经济快速发展而采取的直接干预金融体系的措施。该措施在贷款利率、贷款期限、贷款担保上给予一定的优惠政策，选择性的为一些金融需求主体提供资金。以此类推，农业政策性金融是政府为了保证农业经济快速发展而采取的一种特殊的资金融通行为，这种资金融通的业务限定在农业范围内，对农业需求资金在贷款的利率、期限和担保上给予一定的优惠政策。

    　　农业政策性金融具有以下特征：

    　　1.农业政策性金融具有很强的目的性。政策性金融的政策性决定了其为政府服务的性质，政策性金融受到政府目的的约束而具有目的性。农业政策性金融的资金主要靠政府提供，政策性金融机构一般和政府有一定的隶属关系。因此，政府追求社会效益最大化的政策目标，决定了农业政策性金融必须以追求农业社会效用最大化为目的。具体表现为农业政策性金融必须用于特定的领域，必须在政府规定的业务范围内经营，只能为符合政府规定条件的贷款对象提供政策性贷款。

    　　2.农业政策性金融具有被动的营利性。农业政策性金融的政策性决定了它并不是以营利为目的的金融形式，但是农业政策性金融也是金融，也要在市场经济环境下运行。如何达到农业政策性金融运行效率最大化就成为需要考虑的问题，只有对农业政策性金融的需求主体进行一定的约束才能实现这一目的。约束表现在用成本收益来衡量政策性金融使用的效果，对政策性金融收取一定的利息，利率水平虽然不高，但足以起到约束需求主体重视资金使用效率的目的。因此，农业政策性金融的营利性是在市场经济条件下为、了实现其经营效率而被动拥有的。

    　　3.农业政策性金融具有明显的优惠性。农业政策性金融是政府为实现其农业经济发展政策而采取的金融手段，这一特征决定了其必须具有明显的优惠性。只有这样资金需求者才会从农业政策性金融机构获取自己所需要的资金，农业政策性金融才能起到政府宏观调控经济的杠杆作用。农业政策性金融的优惠表现在利率优惠、期限优惠和担保优惠上。农业政策性金融在提供低利率、长期限贷款的同时，在担保上也给予一定的优惠，使资金需求者在资金短缺的情况下，获得农业政策性金融支持的可能性增加。

    　　（二）农业政策性金融在资源配置中的特殊性资源配置是由经济主体进行的，但是任何国家都有两个层次的经济主体：由企业和个人组成的微观主体以及由政府和政府机构组成的宏观主体。微观经济主体在资源配置上追求自身利益的最大化，宏观经济主体在资源配置上则追求社会效益的最大化，只有将二者有效结合起来，才能实现整体效益的帕累托最优。

    　　1.农业政策性金融具有直接进行农业资源配置的功能。农业政策性金融是政府通过特殊的资金融通来干预农村经济发展的一种手段，这种手段需要政府在宏观主体的资源配置中，运用自己手中的权利，将部分资源配置到符合政府经济发展愿景并且需要资金的地方。农业政策性金融和财政手段一样，是按照政府意愿，由政策性金融机构进行审核，通过信贷的方式贷给符合政策的资金需求者，具有直接进行资源配置和将社会资源再分配的职能。正是因为农业政策性金融充当了政府宏观调控经济的手段，因此具有缩小贫富差距、优化产业结构和协调区域发展等功能。

    　　2.农业政策性金融具有间接调控农业资源配置的功能。农业政策性金融有政策导向的作用，可以引导商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的农产品开发或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、诱导性功能，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，达到带动更多的资金投入到需要扶持的领域和项目的目的。农业政策性金融一般对处于成长前期、发展前景不明的农业重点产业进行投资，这就等于对商业银行放出了一个信号，政府要对这些产业进行扶持，从而增强了商业银行对这些产业投资的信心；而当商业银行开始投资时，农业政策性金融会适当缩减投资，在这些行业有资金支持而做大做强以后，农业政策性金融会从这些领域撤出，把市场让给商业银行和其他金融机构。这样，农业政策性金融就完成了对商业性金融机构的诱导，从而间接地调控了资源。

    　　二、农业政策性金融面临的问题分析（一）社会定位与市场地位偏离农业政策性金融是国家为了宏观调控农村经济而设立的一类特殊的金融机构，因此承担着更多的社会责任，如缓和社会矛盾、缩小贫富差距和支持落后地区等。然而，中国农业政策性金融现实生存的环境却是市场经济，在逐利性的大环境下，农业政策性金融的经营理念慢慢向商业化转变，社会性的立业理念和市场化的经营理念使农业政策性金融的市场地位越来越偏离社会定位。

    　　1.农业政策性金融机构已经开始和商业银行竞争部分业务。按照定义，农业政策性金融是从事政府倾斜的，而商业银行又因为利润小、前景不明朗、风险大的原因而不愿进入的农村产业。农业政策性金融的政策性决定了其应该对商业银行有业务上的引导和带动作用，而不应该有业务上的竞争。然而现实中，由于政策性业务的微利性甚至亏损，农业政策性金融机构的政策性业务已经开始萎缩；农业政策性金融机构已经开始经营商业性业务，并与商业性银行竞争。农业政策性金融是由国家扶持和支持的低成本金融机构，农业政策性金融和商业金融的竞争会造成本来需要政策性金融的农户和产业得不到政策性资金，同时这种低成本的政策性金融和商业银行竞争，对商业银行来说是不公平的。

    　　2.效益性的衡量方法造成农业政策性金融功能偏差。以农业发展银行为例，国家对农业发展银行的定位是“独立核算、自主经营、保本经营和企业化管理”的独立法人。但是在市场化的条件下，兼顾政策性和效益性存在困难。农业发展银行既要发展政策性贷款以满足自身政策性的要求，同时又要进行商业性贷款以满足效益性的要求，这就使得农业发展银行的义务远远高出了政府赋予它的权利——作为一个独立核算的法人却要担负政府部门应该承担的责任。所以，农村政策性金融在效益性的考评体系下，不得不越来越多地涉足商业性业务，从而出现了农村政策性金融的功能偏差。

    　　3.财政性和金融性的矛盾凸现。财政性是指农业政策性金融是政府宏观调控的手段，资金来源、运用等都带有财政资金的特点，但是农业政策性金融机构还具有金融性的特征，即农业政策性金融也是一种金融机构，也是作为一种市场主体从微观层面配置资源。财政资金具有政府强制性和控制性，它是带有政策意向的资金运用，这符合农业政策性金融机构成立的初衷。但是农业政策性金融在社会主义市场经济体制中的地位却是金融机构而非政府部门，政府对政策性金融进行控制的同时却未将其确定为财政部门，这种财政性的控制和金融性的要求使农业政策性金融越来越难以应对市场的冲击。在做大做强的愿望驱使之下，农业政策性金融开始使用财政性资金做金融性买卖，政策性和金融性的矛盾日益凸现。

    　　（二）资金来源和用途失衡1.农业政策性金融的财政性资金来源有萎缩趋势。农业政策性金融资金来源主要依靠中国人民银行的再贷款，虽然近年农业政策性金融已经开始发行债券融资，但是发行债券的规模不大，占到资金总额的20%左右，人民银行的再贷款仍然是资金来源的主要渠道。由于人民银行的再贷款需要还本付息，农业政策性金融必须考虑经营问题以应对到期的贷款，人民银行的再贷款已经失去了对农业政策性金融应有的作用，农业政策性金融从央行的再贷款有逐渐萎缩的趋势。如2002年农业发展银行从人民银行借款6485亿元，占全部资金来源的84.83%；2004年农业发展银行从人民银行借款6099亿元，占全部资金来源的81.36%；2005年、2006年农业发展银行从人民银行再贷款的额度和所占比例迅速下降，分别为5230亿元、61.51%和3870、41.46%。与此同时，农业发展银行的其他资金来源方式却在不断增加，如短期债券、同业存放贷款和长期债券等的规模都在逐年增加。农业政策性金融本应该是为政策服务的金融机构，政策性资金应该是农业政策性金融机构资金来源的主要方式，人民银行再贷款的萎缩表明农业政策性金融的资金来源越来越依靠商业化，农业政策性金融用商业化获得的资金来进行政策性投资的趋势已雏形初现。

    　　2.资产和负债结构不合理，经营风险加大。农业政策性金融发行金融债券的增加，意味着金融债券将逐渐成为农业政策性金融新增资金的主要方式。然而，市场化的资金来源期限一般较短，农业政策性金融在得到这些资金后，短时间内（一般不超过5年）就要考虑偿还问题。金融债券的大规模发行会造成农业政策性金融筹资成本增加，而由于债券资金使用期限短，政策性金融机构不得不发行新的债券来偿还旧债券，在造成资金来源和用途矛盾的同时，也导致了资产结构不合理、农业政策性金融经营的难度加大和流动性风险增加等问题。农业发展银行的注册资本金为200亿元，2006年农业发展银行发行短期负债的额度为6729.32亿元，流动资产仅为5482.36亿元，短期负债到期还款的压力很大。

    　　3.资金来源和使用的期限失衡。农业政策性金融主要将贷款投向投资周期长、资金回笼慢、经济效益低的社会性效益项目。在资金投入初期，商业银行往往不愿意涉足，这就需要政策性金融长期进行资金支持以达到政策要求的效果，所以政策性金融贷款的期限往往都很长，大多5-10年甚至更长。政策性资金来源如财政补贴、财政退税、央行再贷款等能够满足政策性贷款长期性的需要，但是由于央行再贷款的萎缩，发放债券成为农业政策性金融资金来源的主要方式，2005年末，农业发展银行发行债券的金额首次超过从央行再贷款的金额，成为农业发展银行主要的资金来源。2007年中央为了防止经济过快增长，出台了一系列的紧缩政策，但是农业发展银行债券融资的数量却仍在增加，比2006年增长了19%。然而债券融资的期限较短，难以满足政策性信贷长期性的要求。

    　　（三）信贷资金缺乏严格的管理农业政策性金融是按照政府的意图放款，政府对农业政策性金融的绩效评估依照政策性资金是否发放到政府规定的用途为标准，与贷款的质量无关。所以农业政策性金融的随意性较大，凡是在政府规定的业务范围内，农业政策性金融机构较少考虑经营风险和经营利润。但根据政府对农业政策性金融的定位，农村政策性金融机构还要考虑如何盈利的问题，这就需要其加强自身的内部管理，降低经营成本，同时建立信贷资金的风险预警体系和信用评级体系，从而增加信贷资金的回收率，降低经营风险。然而，随着农村政策性金融业务的扩大，风险管理手段不足、管理模式陈旧、员工观念落后等问题逐渐显现出来，呆账坏账增多，限制了农业政策性金融的发展。

    　　（四）自身发展受外部环境掣肘农业政策性金融尚不具有严格意义上的法人治理结构，因此公司治理的方式缺乏法律保障。中国虽然将农业政策性金融定位在独立法人的基础上，但是至今国家尚未出台任何有关政策性银行的法规。农业政策性金融的融资渠道、资金运用以及与其他法人的关系都缺乏完整的定义和描述。以农业发展银行为例，其资金来源以财政性资本为主，但是在财政性资本萎缩时，农业发展银行不能吸收居民存款，这就给农业发展银行扩大资金来源带来了困难；政府把农业发展银行的利润指标定在微利上，但是却要求农发行的资金运用向政策要求的方向倾斜，资金运用缺乏严格的管理；农业发展银行如果是严格意义上的独立法人，那么它就应该作为独立的市场主体和其他金融机构进行竞争，但是它又要承担财政资金应该承担的社会责任，农业发展银行既不能作为政府机构，也不能作为独立的市场主体与其他机构打交道。

    　　政府只看重了农业政策性金融支农、惠农的政策性结果，却没有改善农业政策性金融的经营环境并指导其经营方式。农户和涉农企业信用体系的建立，本应该由政府出面协调所有金融机构共同参与，但是在这方面政府所做的工作显然不够。另外，既然要在确保政策性的同时考虑农业政策性金融的营利性，就要对农业政策性金融的经营方式加以干预，有盈利潜力的项目要督促其加强自身管理以谋求盈利，对没有赢利可能的领域和项目，政府应给予适量补贴。然而现实中，政府随意干预农业政策性金融的事情时有发生，农业政策性金融在商业化和财政性上进退两难。缺乏有效的监管体系使政策性金融监管和商业性金融监管混同，制约着农业政策性金融职能的发挥和自身的发展。

    　　三、借鉴国际经验，完善中国农业政策性金融体系（一）资金来源纵观世界各国的农业政策性金融模式，政府对农业政策性金融的资金支持规模和本国的经济发达程度成反比，也就是说农业越发达的国家，农业政策性金融资金来源对政府的依赖越小，这是农业政策性金融随着经济发达程度不同而逐渐发展的规律。因为经济越不发达，金融抑制越严重存在，就越需要政策性金融的支持来加快金融深化的步伐；农业经济越发达，农业产业的资金来源就越广阔，政策性金融的作用就越小。

    　　在法国，最大的农业政策性金融机构是于1920年成立的法国农业信贷银行，其资金来源主要靠吸收存款，政府只是在政策倾斜的领域给予财政补贴，但是法国政策性金融机构的活动已越来越商业化，资金也大都以商业化的形式获得。而在韩国，农业政策性金融机构的资金主要靠政府拨付的资本金，同时可以吸收部分存款来缓解短期内资金周转的问题。印度的农业政策性金融机构则是靠三级机构——中央政府、邦政府和主办银行认缴资本金来获取资金，同时可以发行债券，但不能吸收存款。

    　　中国农村地区尚处于经济欠发达状况，农业对政策性金融的依赖较大，因此农业政策性金融急于进行商业化改革与其发展的规律相悖。农业政策性金融仍应该走由政府主导的道路，资金也应该主要靠政府拨付，同时发行债券作为补充（这也符合农业发展银行的现状）。然而中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源（财政支持和债券融资）已经不能够满足这种需要。由于农村经济发展而要求农业政策性金融转变经营模式已越来越迫切，如何解决资金来源问题已经成为农业政策性金融发展的当务之急。

    　　在资金来源问题上，日本的做法很值得借鉴，日本的政策性金融机构也不直接吸收存款，但是邮政储蓄在资金运用部的托管资金成了农业政策性金融机构的重要资金来源。中国邮政储蓄在2007年才开始有贷款业务，其在农村吸收的大量存款中的大部分都存入了央行，这部分资金一直是央行的一大负担。借鉴日本的经验，不妨作这样一个大胆的设想，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，再用于农村的经济建设当中，这样不仅解决了农业政策性金融机构的资金来源问题，同时也避免了邮政储蓄大量从农村吸收存款用到城市的“虹吸效应”，可谓一举两得。

    　　（二）资金使用美国的农业政策性金融机构主要是为了振兴农业而设立的，资金也主要用于为农民提供条件优惠的农业贷款，由于政府贴息，利率明显低于商业性金融机构的市场利率。法国农业政策性金融机构不仅向农民发放贷款，同时也对农村工业、基础设施、农产品开发等项目进行投资，从而改善农村环境，提高农业生产效率，为商业性金融机构进入农业领域做准备。韩国的农业合作社作为韩国的农业政策性金融机构不仅为农户提供政策性贷款，同时也为农户在商业金融机构的贷款提供担保，并提供农业经营保险以使农民的经营更有保障。

    　　中国农村经济情况要求中国农业政策性金融机构的资金运用包含政策性贷款、政策性投资和政策性保险等多个方面。同时由于中国农业政策性金融机构在逐步改革，单一由农业发展银行提供农业政策性金融支持的方式正在逐步转变，农业银行、国家开发银行也开始经营农业政策性金融业务，混合经营已成为中国农业政策性金融机构转变的方向——在经营政策性金融业务的同时，也要经营以营利性为目的的商业性业务，靠政府财政得到的政策性资金用于政策性的业务，同时政府要积极引导商业化的资金流向政策性金融业务。以利用邮政储蓄存款为例，可以将邮政储蓄存款通过同业存放的方式转移到农业政策性金融机构，农业政策性金融机构将这部分资金用于有盈利性的投资领域，比如农产品研发、农村工业投资等，相比将资金直接存入央行，政府付出的成本就会减少。

    　　一个更大胆的设想，在将邮政储蓄纳入政策性金融机构的前提下，可以将中国农业政策性金融的资金使用分为三部分：一部分是将政府财政资金运用于农村基础设施建设，这部分是纯政策性的业务，没有盈利和可回收性；一部分是将邮政储蓄的部分资金运用到营利性的业务中，比如发放农户小额信贷、为农村企业提供贷款担保和农业保险等，这部分资金虽然营利性低，但可以支持农业经济的发展；还有一部分是市场化的资金来源（包括剩余部分的邮储资金），要将其投放到营利性的业务中去，这部分资金要和商业银行进行竞争，从而获取较高的盈利。

    　　（三）机构管理和所有制形式日本的农业政策性金融机构和商业性金融机构的区别明显，其隶属于财政省，属于财政省管辖下的一个政府机构，完全的去商业化而成为政府部门。法国的农业政策性金融机构比较独特，是由政府来领导和监督的，但是执行政策性金融业务的基层机构大多是私营的性质。这种方式保证了农业政策性金融机构参与国家农业政策的制定和执行，同时又避免了政府对农业政策性金融机构的业务进行过多地干预，从而保证其运行的效率。韩国的农业政策性金融机构则是介于政府机构和商业机构中间的一种组织形式，它具有合作组织的性质，由农民自愿组成的互助组织居多，同时要接受政府的监督。韩国政府要在农业政策性金融机构的经营业务、资本金状况和经营方式上进行监控，对整个的经营过程进行年度检查。韩国农业政策性金融体系的特色在于建立了完善的监管机制，可以防范违规行为和权力寻租的出现，从而提高经营效率。

    　　农业政策性金融究竟应该采用什么样的所有制形式和监管体系取决于国家的现实状况。日本是靠政府来协调控制从而将邮储资金运用于政策性金融业务的，政府的控制力较强，所以形成了政府所有的政策性金融体制，其监管也是靠政府部门的监管来实现。法国农业政策性金融体制是一种“官民结合”的方式，农业政策性金融在参与政策制定、配合政府农业发展规划的同时，在基层开展商业性业务，形成了独特的“二层级”所有制形式。高层属政府管辖，以政府部门的形式存在并为国家的发展愿景服务，基层却是民营，可多样化地开展业务；高层控制和指导基层的政策性业务经营，但不干涉其他的业务经营。韩国农业政策性金融则是“民间经营、政府监管”的发展模式，由合作互助组织开展农业政策性金融业务，并接受政府引导和监督。

    　　中国农业政策性金融尚缺乏明确的指导原则，从农发行成立开始，政府对其职能的定位一直随着社会背景不同而发生改变。2006年中央一号文件将农业发展银行职能定位在“建设社会主义新农村的银行”，却未对其所有制和经营做出明确的界定。在中国，开展涉农金融业务的金融机构有农业银行、农业发展银行、国家开发银行、农村合作金融机构等。作为专门的农业政策性金融机构，农业发展银行的改革一直在进行，从完全意义上的国有政策性金融机构到市场化的改革，农业发展银行已经在商业化的道路上越走越远。由于其他金融机构的介入，农业政策性金融的混合经营模式势在必行，这就要求政府必须出台相应的法律规范，来界定农业政策性金融机构的所有制形式和监管体系。基于中国现实并借鉴国际经验，可以把中国农业政策性金融机构定性为政府机构，参与政府农村经济政策的制定和实施。农业政策性金融机构负责指导其基层单位对需要支持的农民和农村产业予以支持，而基层组织可以实施多样化的经营方式，允许国有、集体和私营的方式出现，政策性金融业务和商业化的业务分开核算。财政部成立专门的监管机构，对农业政策性金融机构进行全面监管，银监会监督政策性金融机构的资本金状况，纪检部门则负责监督农业政策性金融机构员工的工作，防止寻租和违规行为发生。

《华东经济管理》